文 | 徐勇（华中师范大学中国农村研究院）

党的十八大报告明确提出：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出：“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”中国农村社会经历了传统乡土中国、新中国建立后的城乡二元结构时期，现在正处于城乡一体化发展阶段。随着城乡一体化的发展，乡村治理面临新的问题，并要求在实践中探索和创新。

一、以城镇为中心的乡村治理

在传统乡土中国阶段，乡村治理是国家治理的基础。这不仅是因为作为国家治理支撑的人口和赋税主要在乡村，更是因为整个国家治理价值取向的重心在于乡村。在城乡二元结构时期，城市与乡村相互隔离，乡村治理与城市缺乏关联。城乡一体化的“着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。与城乡一体化相伴随的是城市中心地位和农村城镇化，乡村治理呈现以城镇为中心的趋势。

随着历史的推进，“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力”。在城镇化进程中，城乡一体化的乡村治理要适应人口和精神价值的城市取向，在城乡开放互通的趋势下有所创新。

首先，将乡村治理纳入整个国家统筹发展的治理体系之中，给乡村治理更为重要和突出的位置，避免在城镇化进程中造成乡村治理的边缘化和虚置化。在一些地方，由于人口向城镇流动，乡村治理受到忽视，造成“治理真空”，产生许多新的社会问题，甚至出现治理缺失的“自然状态”。乡村治理只能简单维持基本运转，难以随着城镇中心趋势进行创新。近年来，针对乡村治理基础薄弱的状态，不少地方实行行政村“大学生村官”制度，取得了一定成效，但如何将加强乡村治理力量常态化还有待探索。

其次，通过以城镇为载体的先进治理元素带动乡村治理。传统的乡村治理毕竟是在相对封闭的状态下形成和运行的。在城乡一体化进程中，城乡人口和要素开放流动，原有的乡村治理已很难适应现代社会的要求，需要以城镇为载体，将现代治理要素引入乡村治理之中。例如，传统乡土中国时期的乡村治理主要是“礼治”，即主要以传统道德加以治理，造成“皇帝无为而天下治”；城乡二元结构时期的乡村治理主要是“力治”，即以国家行政力量加以治理，造成政权下乡。进入城乡一体化阶段，乡村治理更多地是“法治”，即各种治理力量都在国家法律范围内活动。

在乡村治理中，最稀缺也最需要的是“法治”元素。近年来，湖北恩施实施“律师进村”，其特点是“寓法于治”，将法治要素寓于乡村治理过程之中，通过利益、公平、需求、激励等机制将领导管理和群众诉求都引入法治化轨道，让人们“信访更信法”，取得了良好的成效。

二、以社区为单元的乡村治理

在传统乡土中国时期和城乡二元结构时期，村庄是基层治理的基本单元。在城乡一体化阶段，农村社会日益社区化，社区成为乡村治理的基本单元，乡村治理呈现社区化的趋势。

社区显然是不同于传统村庄的治理单元。由于集体所有制，传统村庄的村民作为集体成员相对固定，村庄相对封闭。社区则不为集体所有制所限制，其成员呈多样化和流动性。传统村庄是生产和生活融为一体的单元，而社区更多地是生活单元。因此，社区作为乡村治理的新型单元，有其自身的特点，因此，需要根据社区单元进行乡村治理创新。

传统村庄治理是以熟人为基础的，是基于熟人的治理。社区是人们重新聚合的生活单元，容易造成高度个体化。人们通过社区获得个体独立的同时也失去了相互的联系，成为同在一栋楼房里的陌生人，“猫狗之声相闻，老死不相往来”。不熟悉就缺乏信任，不信任就缺乏安全，不安全就缺乏和谐。“重建社会”和“创建熟人”成为以社区为单元的乡村治理的重要议题，其重要方式就是通过各种趣缘组织将人们从孤立的个体状态中解放出来，走出独居，进入社会，相互熟悉，彼此信任。广东佛山在社会治理中推动社区建设的“创熟活动”，通过读书会、青少年篮球赛、书画展、绘本阅读、美食节、糖果节等各种趣味娱乐活动，将人们从独居的房子里吸引出来，由陌生人变为熟人，建立起广泛的社会联系。

应该看到，社区作为乡村治理单元是一种趋势，但也是一个过程，需要把握其节奏。在城乡一体化进程中，一些地方的治理单元按城市体制设置，例如变乡镇为街道，变村庄为社区，忽视了乡村的产业、村庄和所有制属性，给乡村治理带来新的问题，需要加以防范。

三、增强服务能力的乡村治理

在传统乡土中国时期和城乡二元结构时期，乡村的公共服务由乡村自我承担，服务内容简单，服务水平较低。城乡一体化的重要要求是“促进基本公共服务均等化”。由国家提供的公共服务愈来愈多地进入农村，使得乡村治理呈现服务性趋势，服务内容愈来愈多，服务要求愈来愈高。在城乡一体化进程中，乡村治理中的服务元素愈来愈重要。

首先是增强服务能力。在部分地方，村庄改为社区，引进专业力量，相当程度上是为了提高服务能力和水平。在广大农村，如何提高服务能力仍然有待探索。近年来，广东清远实行自治重心下移，在原有的村委会基础上建立公共服务站，目的是增强对农村基层的服务供给。但在提高原有工作人员的服务能力方面还需要努力。其次是扩大服务规模。服务作为公共产品的提供，需要一定规模。规模过小，可能导致资源浪费。近年来，湖南省等一些地方合村并组，普遍建立村级服务机构，并固定化和专业化，这与服务规模的考虑相关。但合村并组式的固定化服务也要注意农村分散性的特点。

再次是增加服务类型。公共服务除了以政府为主体提供以外，还有社会的自我提供。政府提供的服务要有一定规模，而社会自我提供的服务，则尽可能规模小，尽可能靠近群众。 

第四是改进服务手段。公共服务增多为乡村治理增加了难度，需要通过技术创新，提高治理绩效。例如，将“互联网＋”引入乡村治理的服务过程。湖北省巴东县因山高偏僻，国家公共服务很难进村入户。该县将现代信息技术引入乡村治理，“让数据多跑路，让群众少跑腿” ，极大地便利了每个村民享受公共服务的阳光。

四、激发自治活力的乡村治理

传统乡土中国主要依靠乡村自我力量进行治理。城乡二元结构时期，自上而下的行政力量直接介入乡村治理。在城乡一体化进程中，一方面是国家提供的公共服务愈来愈多地进入乡村，另一方面也要激发乡村的自治活力，发挥农民群体的主体作用。

2013 年，中央提出“探索村民zz的有效实现形式”。在此前后，地方上进行了相应的探索实践。一是广东清远的自治重心下移。其特点是乡村治理体制变动，原行政村变为服务站，原村委会下移到自然村或者村民小组，让村委会组织向自治本质复归。二是湖北秭归、四川都江堰、广西河池等地的村落、院落、村屯自治。其特点是原有体制不动，在村委会以下做实更基层一级的自治，充分发挥群众自我管理、自我服务和自我教育的功能。

上述地方的乡村治理创新，都涉及自治单元的界定，需要从理论和标准上加以把握。以村民自治为重要内容的基层群众自治是中国特色社会主义的基本政治制度之一，其特点是：基层性，即处于与民众日常生活最接近的地方；群众性，即与群众利益密切相关，并由群众参与治理；直接性，即群众能够直接参与，作出决定，并自我执行。根据以上特性，中国村民自治单元的选择要考虑以下因素：

（1）利益相关。利益是自治的基本动因。经济利益是核心利益。经济利益主要是通过产权来实现。中国人民公社时期实行“三级所有、队为基础”，生产小队是主要的集体产权单位，利益主要通过生产小队实现。现有的村民小组在村民自治中发挥的作用不够，需要加强。

（2）地域相近。人们因为共同居住而带来共同生活问题，并需要相邻居住的人共同处理。农村社会是血缘、地缘与利益关系的复合体，例如自然村。1987年《村民委员会组织法》要求村民委员会建立在自然村，后因人民公社体制的延续而建立在行政村，造成村民地域联系松散，制约了村民自治的活力。一些地方实行以村落、院落、村屯为单位的自治，充分考虑到了地域相近的因素。  

（3）规模适度。自治要通过自治体中每个人的直接参与体现出来，而每个人的直接参与需要自治体合适的规模。规模太大，则个人参与困难。无论是村委会下沉到自然村，还是在村委会以下做实更低层次的自治，都需要考虑到适度规模，以便于开展自治活动。

（4）群众自愿。自治是自我决定，是共同处理自己的事情，它建立在熟悉和信任、能够产生认同感和归属感的基础上。在一个熟人社会里，开展自治容易。将村民自治重心下移到行政村以下，其道理在于熟人社会存在有助于群众自治的因素。

五、创造性利用传统的乡村治理

乡土中国主要实行传统治理。城乡二元结构时期，对传统因素否定较多。城乡一体化不是城乡一样化，也不是将传统推倒重来，而是要利用传统治理要素推进乡村治理创新。

其一，强化家庭作为社会治理基本单元的正向功能。改革开放以来，特别是随着市场经济的发展，人们的生活和价值追求愈来愈个体化，家庭的功能及治理有所弱化。但个体不可能天然具备现代社会所要求的素质，还必须在家庭怀抱里得到良好的规训。 中国农村改革从实行家庭承包制开始，乡村治理也需要激活家庭细胞的治理功能，将家庭作为乡村治理的基本单元，发挥家庭在社会治理中的基础性作用。特别要强化与社会主义核心价值观相一致的良好家教， 建立与国法相衔接的家规，提倡树立良好的家风，鼓励通过撰写家史传导良好的家风。

其二，发挥现代乡贤在基层社会治理中的积极功能。“现代乡贤”通常指有知识、有社会名望、热心公益事业的人。当今社会生活愈来愈丰富和复杂，政府不可能包揽所有事务，大量社会事务需要民众自己处理。民众处理自己事务时，需要有热心人发起和领头。这些人热心公益事业不是为了图物质报酬，主要是获得社会声望。在传统社会，社会分层有三个维度：因财富分成贫富，因权力分成官民，因名望分成绅劣。中国历来将“富”与“贵”连结在一起，但富不等同于贵，富使人羡慕，贵才能使人尊重。改革开放以来，产生了一批先富群体，但需要由“富”向“贵”提升。这就需要为这些人提供平台，让他们有能够为公益事业作贡献的机会和渠道，并能够得到政府鼓励，从而带动社会向善治的方向发展。云浮市曾是广东省经济相对落后的农业区域，社会建设任务重，经济资源欠缺，大量公益事业难以办理。自2011年起，云浮市农村建立了以乡贤为主要力量的村民理事会，发挥乡贤的作用，兴办了大量过去想办而没有能力办的公益事业，基层治理成效显著。

来源：《中国农村经济》原文题为《城乡一体化进程中的乡村治理创新》